最初，关键基础设施部门和重要资产的范围严格根据国土安全需求精准划定，其后根据反恐和国土安全保护的需要逐步适当划定应当纳入的部门和资产。

[50] 这不包含确认性行政行为（Feststellender Verwaltungsakt）和形成性行政行为（Gestaltender Verwaltungsakt）。[84]  如是，各类有关法律规定被整合在一起共同为公法金钱债权的行政强制执行提供了引导与约规，使其能得以顺利完成。

由此也可见，金钱债权作为独特的行政强制执行类型，有必要予以充分的法治供给及因应，并对之进行详尽的研究。[43] 责任债务人是基于公法规定而非私法上的原因对他人的给付义务承担责任的人，其并非对自身债务担责。[4] 一些州以一部统一的法典来建构行政强制执行制度，一些则将相关规范分散在两部或者多部法律中，还有一些则会以州法为援用之指引出发点来援引联邦法律进行强制执行。其中，要求缴纳公共税费是指那些在行政程序中依照法定的税率参数或者显见的课税收费对象的特征来征收税费的行为。因此在理解德国公法金钱债权行政强制执行的立法范式与构成时，有必要对行政强制执行的一般规则与特征先予梳理。

这一方面反映出二元结构下不同公法义务的特性，即金钱债务作为一种债的特殊，另一方面又说明了双层理路下不同行政活动间的层次与区隔。联邦最高行政法院认为，当合同标的不是先设性的法定义务而是根据双方平等协商所产生的义务时，行政机关不能自力执行。无效行政行为是以严重且明显瑕疵为标准，民众对此的判断不能达到完全准确，因为该标准过于原则、无法量化。

[11] 李震山：《行政法导论》（修订九版），三民书局2012年版，第357页。[136] 李震山在否定公定力的基础上，指出存续力是公定力与确定力的折中，意即行政处分一旦作成，除非自始无效者外，其效果之存在并非完全确定，确定与否则端赖该处分是否可依法撤销、废止、变更或因其他事由而失效，在此之前，其效力继续存在。温启扬等73人（名单附后）等诉紫金县人民政府等征收案，(2016)最高法行申1880号等等。[16] 周佑勇认为，行政行为的公定力是指行政行为一经作出，即对任何人都具有被推定为合法有效并获得社会尊重和信任的法律效力。

[95]李震山认为，如该行政处分有重大违反法规之瑕疵存在，且该瑕疵客观上又系明白，若仍赋予公定力，则有过分偏重行政权利益之嫌。[120] 章剑生认为，国家权力说解释了行政行为公定力的来源，它所依赖的基础或者前提是国家本身存在的不可质疑性，但随着国家神话的破灭，这种学说与20世纪以来民主法治思想之隔阂日渐加重，以这样的学说来支持行政行为效力的解释功能也因此受到严重影响。

[86] 余凌云，同上注所引书，第227页。公定力仅仅是一种假定或推定的法律效力，并不具有强制实现力，并不会在相对人不履行所设义务时强制执行。法律规范说所引申出的，就是法安说或者社会秩序说。就我国的立法现状来看，并未承认所有机关、组织和个人的自行判断权。

政府的权力是人民让与的，是人民赋予了政府行使管理职能的权力。行政行为的先定力归根结底是由事实上的公共利益与个人利益关系决定的，也就是狄骥和凯尔森等人所说的力量对比关系决定的。三是确定完全公定力理论的成本低。基于法的安定性的政策考虑，由行政行为形成的法律秩序必须尽可能地予以维持，这就是赋予行政行为效力的正当性基础。

从法治主义的观点出发，不能把在原理上与法治主义的要求不相容的公定力，看成是从行政行为的本质中产生的超实定法的效力。值得注意的是，陈新民并不主张采用公定力理论。

但是在此之前，德国已经存在类似理论。但问题在于，我们无法保证相对人的判断都是正确的。

[104] 参见叶必丰：《行政行为原理》，同上注，第280-281页。对此，我们赞同胡建淼主张的行政行为的有效要件是行政行为已经成立和行政行为并非无效。对无效认定之前，相对人的‘抵抗是有法律风险的。[41] 韦忠语认为，行政行为具有单方意志性是因为先定力的存在，先定力得以实现的前提是得到社会承认和尊重，而社会对行政行为效力的承认和尊重正是行政行为公定力的体现。2.行政行为一经作出，其效力不受原作出主体变动的影响。[7] 林纪东认为，国家之意思，具有公定力，即在行政法关系上，国家机关之意思行为，对于该法律关系，具有决定之效力，除有正当权限之机关，将其撤销或确认其无效外，常受适法之推定，相对人不能自行否认其效力。

公定力理论经过多年的发展，被不断革新，合法性推定转向有效性推定，完全公定力转向有限公定力。[133] 于安编著：《德国行政法》，清华大学出版社1999年版，第112页。

此外，《刑法》第277条第一款的规定其实就是限制了行政行为公定力对法院的拘束作用。行政争讼程序已经开始者，民事或刑事法院应停止。

而公定力则是发生于行政行为成立之后，其对象具有普遍性。[37] 我国台湾地区学者林纪东也指出，国家之意思具有公定力。

当然，这并不意味公定力理论已经非常完美，有限公定力与无效行政行为理论的融合问题、公定力与撤销诉讼的关系、公定力的时效问题等仍然需要更深入的研究。这种有限的有效性推定，就是指行政行为在被某些法定事由否定前，其效力是持续存在的。[60] 参见章志远：《行政行为效力论》，同上注，第63页。[75] 叶必丰：《行政行为的效力研究》，同上注，第72页。

因此，在现行法上，对于行政行为，即使是违法的，在正式撤销之前，也作为有效的行政行为来处理，要求国民暂且服从之。拘束力源于行为的法定性，与是否推定为合法有效也没有必然联系，不需要以推定合法有效的理论假设为前提。

相对人主张行政行为无效并不服从, 一则是对个体利益的保护, 二则就阻止无效行政行为实现并防止其造成进一步社会危害后果而言, 同样是对公共利益的维护。[72] 参见章志远：《行政行为效力论》，同上注，第62页。

但法院认定行政处分违法，并不撤销该行政处分，换言之，不为否定其效力之裁判，此盖国家赔偿之法定要件使然。此外，既得权说也存在同样的问题，即以公定力的功能目标之一——信赖保护作为其存在的理论基础。

这种权力不单属于国家，在公法关系上亦为公共团体所有。无效行政行为仍是一个已经成立的行政行为，自始无效并不等于不存在，不能将其与假行政行为等同。既然这里并不存在什么实质性影响，那么也就不存在什么效力了，先定力也便成为无源之水、无本之木。上述问题是针对相对人违反相关行政处分擅自行为。

[94] 参见黄全，同上注所引文。在这个意义上说，完全公定力理论还需要其他相关配套制度来系统解决行政行为的瑕疵问题，主要有以下三个：（1）完善行政程序法及提升行政程序的价值作用。

[33] 我们认同章志远提出的合法是一种法律评价，有效是一种效力评价，前者严格而后者灵活。[40] 章志远认为，行政行为效力包括公定力、不可变更力、执行力及不可争力。

法国的司法实践中，只有法定机关有权对无效行政行为做出确认，这就说明了无效行政行为公定力的存在。值得注意的是，我国台湾地区行政诉讼法第12条规定民事或刑事之裁判以行政行为是否无效或违法为据者，应依行政争讼程序确定之。